קרקעות, תכנון, רישוי ובנייה

סוגיית רישום הקרקעות במזרח ירושלים הינה אחד האתגרים המרכזיים בתהליכי הרישוי והתכנון בעיר. המחסור בהסדר וברישום המקרקעין לפי השיטה המקובלת על פי חוק התכנון והבניה הישראלי 1965 , מהווה חסם מהותי בפני קידום תהליכים של רישוי ותכנון. תהליכי הרישוי והתכנון הם כלי בסיסי לתכנון התפתחות אורבנית מבוקרת ששומרת על איכות החיים ועונה על הצרכים הבסיסיים של התושבים בתחומים של דיור, דרכים, תשתיות, שטחים ציבוריים ומתן שירותים ציבוריים. במילים אחרות, רישום הקרקעות הינו מרכיב הכרחי למנהל תקין וליציבות תכנונית-קניינית לטווח ארוך.

ההיסטוריה המורכבת של מזרח ירושלים יצרה מצב בו הקרקע מוסדרת חלקית ובמגוון של צורות רישום. במקרים רבים אי הסדרת רישום הקרקע מהווה חסם מהותי לפיתוח לסוגיו, מורידה את ערך הנכסים, אינה מאפשר רישוי כדין או לקיחת הלוואות ומשכנתאות, וגורמת לאובדן הכנסות בהיקפים גדולים. במקביל, הרישום מהווה סוגיה רגישה עם משמעויות פוליטיות ולאומיות ומעלה חששות כבדים בקרב כל הצדדים. מורכבות הנושא יחד עם רגישותו הפוליטית הופכים את סוגיית רישום הקרקעות לאתגר מורכב במיוחד לבירור והסדרה.

תכנית החומש למזרח ירושלים קבעה יעד של הסדרת מחצית המקרקעין במזרח ירושלים עד הרבעון האחרון של 2021, והסדר כלל המקרקעין במזרח ירושלים עד לסוף שנת 2025. לצורך כך, הוקם צוות בראשות משרד המשפטים ובהשתתפות נציגי אגף התקציבים,  מזכיר הממשלה, מנהל מקרקעי ישראל, משרד ירושלים ומורשת, המרכז למיפוי ישראל, מנהל התכנון ועיריית ירושלים. כמו כן, התכנית הקצתה תקציב ייעודי של כ-50 מש"ח לנושא, המהווים כ-2% מסך התקציב.

במפגש זה למדנו על תהליכי פיתוח במצבים של היעדר רישום מקרקעין מוסדר או של קרקעות המצויות בקונפליקט, במזרח ירושלים על בסיס עבודת העומק שנעשתה במכון ירושלים ובעזרת אנשי מקצוע שזה תחום התמחותם. במפגש השתתפו נציגים מטעם המשרד לענייני ירושלים, עיריית ירושלים, משרד האוצר, ומשרד המשפטים, לצד אדריכלים ומהנדסים מהמגזר הפרטי שפועלים במזרח העיר.

 

 

הצגת הידע הקיים והעשייה הנוכחית בתחום

אדריכלית אסלאם דעיס ואדריכלית יערה רוזנר מנור פתחו את המפגש בהצגת הסוגיות המרכזיות . גב' דעיס וגב' רוזנר מנור הציגו את הריבוי של קטגוריות הרישום הקיימות במזרח ירושלים, החל מקרקעות שאין עליהן כל רישום, דרך סוגים שונים של רישומים חלקיים, רישומים שהוסדרו על ידי הירדנים (אשר הסתמכו אף הם על שיטת טורנס הבריטית ולכן דומים בשיטתם לרישום הישראלי) וכלה בקרקעות רשומות ומוסדרות. באמצעות הדוגמאות הודגש ריבוי הקטגוריות ותתי הקטגוריות, שמביאו לשונות גבוהה ברישום בין אזורים ובתוכם, עד לרמת המגרש הבודד. כמו כן, חוסר הבהירות ברישומים מוביל לעיתים למצבים של תביעות סותרות לגבי אותן קרקעות בין בעלי קרקע פרטיים או בינם לבין המדינה.    

 

מעיין נשר, לשעבר רכזת תחום דיור במשרד האוצר, הציגה את הרצאתה בנושא "בנייה בלתי חוקית, סכסוכי דמים ושני מיליארד שקל בשנה: המחיר של היעדר זכויות על הקרקעות במזרח ירושלים". במסגרת ההרצאה הציגה גב' נשר את המחקר שערכה מטעם מכון ירושלים: "ההשפעה הכלכלית של העדר הסדר זכויות במקרקעין במזרח ירושלים", האומד את ההשפעות וההשלכות של היעדר הסדר זכויות במקרקעין על תושבי מזרח ירושלים כפרטים ועל הכלכלה העירונית של העיר ירושלים בכללותה . מעבר לנתונים מעודכנים, ההרצאה הציעה מספר אסטרטגיות להתמודדות עם חוסר בהסדר מקרקעין, בהתבסס על דוגמאות שונות מהעולם. לסיכום הדגישה גב' נשר כי מידי שנה גורם העדר עריכת הסדר המקרקעין הפסד כלכלי עצום לעירייה, לתושבים ולמדינה. המשך מצב של אי פעולה משמעותו המשך הפסדים והעמקת הפערים בין כלכלת מזרח העיר למערבה.

המתכנן נאסר אבו א-ליל הגיב להרצאה של גב' נשר. מר אבו א-ליל שימש בעבר כמתכנן המנהל הקהילתי בבית חנינא והגה בשותפות עם גורמים מקצועיים בעיריית ירושלים את ועדת הבעלויות של בית חנינא. מר אבו א-ליל תיאר את המבנה הארגוני של וועדת הבעלויות והדגיש את מבנה הבעלויות הייחודי הקיים בבית חנינא בה מרבית המקרקעין נמצאים בהליך הסדר ירדני שלא הושלם. בנוסף, חידד מר אבו-ליל את האתגרים והחששות העלולים להתעורר, במידה והרשויות אכן יחלו בביצוע רישום מקרקעין במזרח העיר.

בהמשך לדיון וכדי לגשר בין המושגים התכנונים והמושגים המשפטיים הנמצאים בלב סוגיית נכסי הנפקדים, עו"ד אמל עוראבי חוסין מהקליניקה האורבנית, תיאר בהרצאה קצרה את ההיסטוריה של חוק נכסי נפקדים , ההגדרה המשפטית לנפקדות ואת השלכותיה, ביניהן, העברת המקרקעין לאפוטרופוס הכללי וסוגיית הנפקדים הנוכחים. עו"ד עורבי חוסין הדגיש את האתגר המשפטי שבהחלת החוק במזרח ירושלים לאחר הסיפוח ב-67' וכיצד נעשה בו שימוש לניכוס מקרקעין לידי המדינה.

קבוצות דיון לפיתוח אסטרטגיות פעולה בנושא רישום קרקעות

בהמשך היום, התחלקנו לשלוש קבוצות לבחון כיווני פעולה אפשריים: הסדר משפטי להקפאת או מיתון הפקעת נכנסי נפקדים באמצעות אתגור משפטי או על ידי החרגה, אימוץ מודל ועדת בעלויות בדומה למה שנעשה בבית חנינא, ורישום צל בשיתוף עם התושבים.

א. צו שעה - הסדר משפטי הממתן או מקפיא הפקעת נכסי נפקדים 

  הדיון עסק באסטרטגיות אפשריות לפעולה מיידית אשר יתמנו או יקפיאו את הפקעת נכסי נפקדים במזרח ירושלים, מהלך אשר הינו צעד הכרחי ראשון לבניית אמון בקרב הקהילה הפלסטינית בעיר. נדנו שלושה כיווני פעולה אפשריים:

  • אתגור משפטי ללגיטימציה של  האפוטרופוס לנכסי נפקדים במזרח ירושלים באמצעות הגשה תביעה ייצוגית: במסגרת הדיון הועלתה הטענה כי אין הצדקה משפטית למעורבות האפוטרופוס במזרח ירושלים. מטרת החוק איננה לערב את עיריית ירושלים כשותף בפיתוח מזרח העיר, והשימוש בו נראה כפעולה של ״הפקעה זוחלת״.
  • רשימת חריגות: דנו באפשרות להכין רשימה של סוגיות בהן ניתן להחריג את מעורבות האפוטרופוס, אשר תהייה מבוססת על מקרים אמיתיים, שייאספו על ידי המתכננים האורבניים במנהלים הקהילתיים הנוכחיים, והוותיקים שכבר פרשו.
  • עמידה על זכותו של המנהל הקהילתי להגיש תכניות: עלתה טענה שבשנים האחרונות התקבלה החלטה לא כתובה בוועדה המחוזית לא לאפשר למינהל קהילתי או לעמותות להגיש תכניות בנייה. הוגשה עתירה של מנהל קהילתי בית חנינא לאפשר למנהל להגיש תכניות בשם התושבים. עדיין לא התקבלה החלטה משפטית בנושא.

ב.  רישום צל

קבוצה זו דנה באפשרות של פתרון ביניים במסגרתו ייערך מיפוי כולל ואחיד לשטח כבר בשלב התכנון המתארי-כוללני בשיתוף פעולה הדוק עם התושבים. למיפוי מעין זה אין משמעות משפטית, ועם זאת הוא מאפשר את ביסוס התכנון על חלוקת הקרקעות המקובלת על הקהילה. המפה הסופית תפורסם לציבור, ותאפשר מזעור טעויות ובהירות גדולה יותר, לפחות מהפן התכנוני-גיאוגרפי. בנוסף, מסמך זה ככל שהוא חתום על ידי כל בעלי העניין וכן ע"י מודד מוסמך, עשויה לשמש בסיס לעריכת הסדר אשר יוביל לרישום הקרקע במרשם המקרקעין.

התהליך יבסס הסכמות פנים קהילתיות ביחס למי נרשמת הקרקע, והעבודה והפרסום ייצרו שקיפות ואפשרות בקרה של הקהילה. עם זאת, חברי הקבוצה הדגישו את הצורך במתן תוקף רשמי לעבודת המיפוי, והקצאת תקציבים לפיצוי אנשים אשר יפגעו זכויותיהם הקנייניות.

ג. אימוץ המודל של ועדת הבעלויות בית חנינא                                                              

קבוצה זו דנה באפשרות להקמת ועדה שתורכב מנציגי התושבים, החמולות הגדולות, עורכי דין המקובלים על הקהילה, מוכתרים של השכונה, נציגי המנהל הקהילתי, ונציגים מטעם אגף הרישוי ואגף הייעוץ בעיריית ירושלים. הוועדה תבחן את הבקשות של התושבים, לאור תכנית המדידה וטענת הבעלות שהם מציגים, הכוללות את שרשרת החוזים  וצווי הירושה שהביאה את המקרקעין לידי המבקש. לאור המלצותיה, תושבים יוכלו לפתוח תיקי ת.ב.ע או תיקי היתר. הפתרון נמצא רלוונטי רק לשכונות בהן הקרקעות נמצאות בהליך הסדר, ובעיקר לשועפט, בית חנינא וואדי אלג'וז.

טבלה מסכמת בנושא רישום קרקעות

טבלה מסכמת בנושא רישום קרקעות – איגום רעיונות לכדי פרויקטים לקידום:

לאור המורכבות והרגישות המשפטית של הנושא לא הוגדרו כאן המלצות למנגנוני התקדמות – כי אם רשימת הרעיונות העיקריים בלבד. ככלל נראה כי חלק גדול מהרעיונות עשויים להיות מקודמים על ידי המנהל הקהילתי, מתכנני הרובע ו/או ארגונים אזרחיים

רעיונות לקידום

איתגור משפטי ללגיטימציה של  האפוטרופוס לנכסי נפקדים במזרח ירושלים, ו/או הכנת רשימה של סוגיות בהם ניתן להחריג את המעורבות של האפוטרופוס.

עמידה על זכותו של המנהל הקהילתי להגיש תכניות

הקמת ועדה משותפת (בהתאם לפירוט למעלה) אשר תפקידה יהיה לבחון את הבקשות של התושבים, בהתאם למודל שפעל בעבר בבית חנינא (רלוונטי בעיקר בשכונות שהקרקעות בהם הינם בהליך הסדר)

רישום צל - מיפוי חלוקת הקרקעות המקובלת על בעלי העניין בשלב התכנון בשיתוף פעולה הדוק עם האוכלוסייה המקומית = יצירת שכבת רקע לתכנון באזורים בהם הקרקע לא מוסדרת