מדברים על התנגדויות כשיתוף ציבור

>> הסיקור המלא יעלה בקרוב לכתב העת "שפת רחוב"

>> חזרה לבלוג

 

  

 

 

לירז רותם | למרות הנטייה לקיצור תהליכים, עולה ההבנה בצורך בשמיעת הציבור 

הרצאתה המרתקת של תלמה דוכן תיארה את תפקידו הייחודי של חוקר התנגדויות, מנקודת מבטה של אשת מקצוע ותיקה ומנוסה, אשר משתמע מדבריה ומגישתה לתחום שהיא מחזיקה באמות מוסר, צדק ואתיקה גבוהים שמנחים את עבודתה. ההרצאה עסקה בניהול תהליך שמיעת ובחינת ההתנגדות, והודגש המחסור בכללים מחייבים (תקנות) כיצד לקיים את ההליך, לרבות מתודולוגיית עבודה לחוקר שמבצע הליך מעין-שיפוטי.

תלמה דוכן תיארה בראשית דבריה את המקור לזכות ההתנגדות ולהליך שנובע ממנה כלקוח מתוך "כללי הצדק הטבעי" הקובעים תנאים לקיום הליך משפטי הוגן וראוי[hb1]. נטען שלאורך השנים חלה הרחבה והצרה של זכות ההתנגדות בחקיקה ובפסיקה בישראל, בין הרצון לשיתוף הציבור בהליך התכנוני לבין שאיפה ליעילות הדיון המנהלי וצמצום עיכובים[hb2]. בעקבות ההרצאה בחרתי לבחון את התפתחות הגישה לשמיעת התנגדויות בהליכי תכנון ובנייה, ואת השימוש במנגנון של מינוי חוקר כדי להקל ולזרז את הליכי אישור התכנון והבניה במבט השוואתי של החקיקה הרלוונטית בישראל. החשש שעולה תדיר הוא שבשם עקרונות אלו תפגע זכות הציבור להשמיע את קולו. 

מעט רקע: בשלושת העשורים האחרונים חווה מערכת התכנון מספר לא מבוטל של שינויים ותוספות שמהותם לקצר את הליכי התכנון והבנייה ולהביא לאישור מהיר של תכניות. אחת הטענות הבולטות היא שהליכי אישור התכניות ברמה המחוזית והמקומית ארוכים מדי (כחמש שנים בכל ועדה, בממוצע[1]), מעכבים אספקת היצע דיור מספק לצרכי האוכלוסיה, ומהווים את אחד הגורמים ל"משבר הדיור" הנוכחי ולעליית המחירים. ועדות תכנון חלופיות אשר עוקפות את המועצה הארצית לתכנון ובנייה והועדות המחוזיות ומנסות לזרז וליעל את הליך אישור תכניות החלו לפעול מהקמת הועדות לבניה למגורים (ול"ל[2]) כצורך מיידי לקליטת, דרך הקמת הועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל, 2002), וכלה ובהקמת הועדות לדיור לאומי (וד"ל[3]) לצד הועדות המחוזיות, והועדה הארצית לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל[4]) בחקיקה נפרדת מחוק התכנון והבנייה ובמסגרת הוראת שעה זמנית על רקע "משבר הדיור".

כעת אציג את ההתייחסות לגבי הליכי ההתנגדויות כפי שמפורטים בחוקים השונים.

סעיף 100 לחוק התכנון והבנייה מגדיר מי מהציבור ונציגי השלטון רשאים להגיש התנגדות לתכנית. סעיפים אחרים מגדירים כי בכל ועדת תכנון תוקם ועדת משנה להתנגדויות, לרבות בות"ל ובועדות המחוזיות.

סעיף 107א לחוק מתיר בידי מוסד התכנון את האפשרות למנות חוקר לשמיעת ההתנגדויות במידת הצורך ולשם ייעול ההליך. כך נקבע גם בחוק הול"ל.    
בתיקון 60 (2002) לחוק העוסק בהקמת הות"ל ודרכי פעולתה, כבר מגדיל החוק וקובע כי מרגע  החלטת הועדה להעביר תכנית ות"לית, על  יושב ראש הועדה למנות באותו יום חוקר כהגדרתו בחוק, לשמיעת ההערות וההשגות שיוגשו לה. מכאן שאוטומטית הליך שמיעת ההתנגדויות עובר לטיפולו של חוקר חיצוני[hb3] .

התפתחות מעניינת ניתן לראות בין הוראות חוק הוד"ל לחוק הותמ"ל. חוק הוד"ל קובע ששמיעת ההתנגדויות תתבצע על-ידי הועדה או באמצעות חוקר. לעומת זאת, חוק הותמ"ל כבר קובע הקמת ועדת משנה לשמיעת התנגדויות בת חמישה חברים, ושיושב ראש הוועדה ימנה חוקר לשמיעת ההתנגדויות שיוגשו לכל תכנית מועדפת לדיור. יש להניח ששינויים אלו נובעים מהפקת לקחים וצעדים נוספים מרצון לייעול ושיפור עבודת הועדות שמטרתן לקצר את הליכי האישור של תכניות למגורים, בשלוש השנים שחלפו בין הקמת הועדות. 

על אף טענות וחששות לפגיעה בהליך התכנוני הראוי והמאוזן, ולפיכך לפגיעה בדמוקרטיות הליכי התכנון שיצרו שני חוקים אלו לעומת חוק התכנון והבנייה, הופתעתי לגלות בהם הצהרה מפורשת לפיה כל אדם רשאי להגיש התנגדות לתכנית שהופקדה. קביעה זו מרחיבה באופן גורף את מנעד המתנגדים האפשריים והופכת את זכות הטיעון לזכות אוניברסלית, בשונה מהקבוע בחוק התכנון והבנייה, ולפיכך דווקא מגבירים היבט דמוקרטי מסוים[hb4].

לסיכום, נראה שהמקום הפורמלי שניתן לציבור להשתתף בהליכי התכנון והבנייה הולך וגדל עם השנים וזאת על-אף הליכי תכנון חדשים ולוחות זמנים קצרים יותר, שנועדו בתכליתן לזרז ולפשט אישור תכניות. גם השימוש בחוקר ההתנגדויות כגורם מקצועי ואובייקטיבי הולך וגובר בחקיקה ובתחושה שלי שגם בפרקטיקה, וזאת גם לאור צורך הנובע ממודעות ומעורבות גבוהה יותר של הציבור וארגונים אזרחיים בתחום.  [hb5] 
לאור זאת אני אופטימי ומקווה להמשך הליכים אפקטיביים לשיתוף הציבור, אך מעט מודאג מחופש הפעולה שניתן לחוקר בעבודתו, המשתנה עם אופיו וגישתו לתחום ומהיעדר האסדרה.




[1] רז סמולסקי, 31.3.2015. TheMarker. חכו בסבלנות: לא תאמינו כמה זמן לוקח לתכנן ולבנות דירה בישראל. (ממצאי דו"ח בנק ישראל).

[2] חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן-1990.

[3] חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א–2011.

[4] חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד–2014

 

רחלי רוזנזפט | איך נראה תהליך התנגדויות כאשר הוא משולב בתוך התכנון?

הרצאתה של תלמה דוכין על התנגדויות ציבור סבבה בעיקר סביב ההיבט המשפטי. בתגובה להרצאתה ארצה לדון בנושא של התנגדויות ציבור דווקא מההיבט האזרחי, זאת מאחר ולציבור הרחב אין בדרך כלל את הכלים המשפטיים והתנגדותו הינה לרוב תגובה ספונטנית וטבעית לשינויים שעתידים להתרחש במרחב המשמש לו כבית. בתגובתי בחרתי להתייחס להתנגדות ציבורית שעלתה במסגרת פרויקט "הביאנלה לאדריכלות" בבת-ים, ולמקרה מבחן ספציפי המדגים כיצד בתהליך של שיתוף ציבור התושבים מקבלים לידיהם כוח תכנוני ובהתנגדותם יכולים להשפיע על מאפייני הפרויקט המוצע להם[hb1] .

בשנת 2010 התקיימה "הביאנלה לאדריכלות" בבת ים בפעם השנייה תחת הנושא "הזדמנות", באצירתן של יעל מוריה וסיגל בר ניר. המטרה הייתה לקיים סדרה של התערבויות במרחב העירוני באזור התעשייה המתחדש של בת ים הגובל בשכונות מגורים.  במסגרת הביאנלה, תוכנן ובוצע הפרויקט ״בלי גדר״ של האדריכליות אידית גזין ומיכל שרייבר בצמד בניינים ברחוב אורט ישראל 10 ו-12, המורכבים במשותף מ-5 כניסות נפרדות. פרויקט זה הציג ניסון מעניין לאתגר את תפיסת המרחב הציבורי והפרטי על ידי ערבוב בין השטח הפרטי הפתוח (מעתה שפ״פ) לשטח הציבורי הפתוח (שצ״פ) וזאת בכדי לייצר אפשרות למרחב ציבורי גדול יותר. מטרתו המוצהרת של הפרויקט הייתה ״בחינה של דרכים למינוף המרחב העירוני הפתוח, הפרטי והציבורי יחד, על ידי יצירת רצף עירוני ואחריות משותפת של הרשות והפרט".

דפי המידע שחולקו לתושבים בתחילה ביקשו לייצר עניין בפרויקט ולהציג את מעלותיו. כך,  טענו כי ״חצרות הבניינים המשותפים הן נוף משמעותי ברחוב העירוני. לעיתים קרובות תחזוקת השטח הפרטי הפתוח היא נטל כלכלי שדיירי הבית המשותף אינם יכולים לעמוד בו, ולרשות המקומית אין את הסמכות לכפותו. כך קורה שחצרות רבות נשארות מוזנחות, ואינן משרתות לא את דיירי הבניין ולא את העוברים ושבים ברחוב״. כמו בערים ישראליות רבות גם ברחוב אורט ישראל בבת ים מתקיימת הפרדה ברורה בין השצ״פ לשפ"פ: גדר אבן נמוכה המפרידה בין מדרכה וגינה מוזנחת באחריות העיריה לבין גינה מוזנחת באחריות התושבים. האדריכליות הציעו כך- בשלב הראשון ננקה את הגינות בתחום הבניינים ונסיר את כל הגדרות המפצלות אותן, כולל את החומה המפרידה בין השפ"פ לשצ"פ. בשלב השני נרצף את כל השטח באמצעות משטחי גומי יצוק בדומה לריצוף גני שעשועים. בין משטחי הגומי ישתלבו גינות, ערוגות ושבילים חדשים, כולל שבילים לפחי האשפה ולחניה.

להבדיל מפרויקטים אחרים, כאן הכוח נמצא גם בידיים של התושבים מאחר ואין לעירייה זכות להשתמש בשטחם הפרטי של התושבים ללא אישורם. לשם כך חולקו עלוני ההסבר על הפרוייקט, נציגי צוות קהילה של הביאנלה עברו בכל דירה וזימנו את הדיירים לאסיפת דיירים בנוכחות צוות קהילה של הביאנלה והאדריכליות בכדי לגייס מספר חתימות שיאפשר את הפרויקט. אולם, במהלך האספות הביעות תושבים התנגדות נחרצת לפרויקט וחלק מהתושבים אף יצאו נסערים מהמפגשים. כך, אחת המשתתפות דאגה לרשום על רשימת הנוכחות את הכותרת ״רשימת נוכחות בלבד״, בשל החשש שחתימת השם תשתמע כהסכמה לפרויקט. במקביל, מכתב אנונימי התפרסם על ידי אחת התושבות המזהיר את הדיירים מפני גזלת השטחים הפרטיים ע"י עיריית בת-ים והפיכתם לגינות ציבוריות. היא מתריעה כי "היום כל שטח אדמה הינו יקר מאד [...] חתימות של דיירים יגרמו נזק רב בגלל חוסר הניסיון וידע משפטי שלנו הדיירים״.

קטע מן הפרויקט "בלי גדר". מתוך: הבלוג ארכיבלנדר

האדריכליות גזין ושרייבר הבינו במהלך האסיפה שיש פער בין העיקרון המנחה של שילוב השצ״פ והשפ״פ לבין ההצעה שהציעו לתושבים שכללה משטחי גומי והפיכת שטחם הפרטי להפקר, כך לטענתם. כדי לגשר על הפער הזה הציע איש שיתוף הציבור לתכנן תכנית חדשה שתכלול את העיקרון האסתטי והתכנוני של האדריכליות אך יתייחס גם לחששות העולים מהמתושבים. אסיפה נוספת כונסה במטרה לנסות ולתכנן במשותף תכנית שתתאים לכולם. גם הפעם היו התנגדויות תושבים רבות למרות רצונן של האדריכליות לפתוח דף חלק ולתכנן מחדש. בבסיס השיחה ניצב חוסר אמון בסיסי בין האזרח לבין העיריה, הרשות.

התכנית החדשה של ״בלי גדר״ כללה בעיקר שילוב אסתטי של אלמנטים בגינה הפרטית ובגינה הציבורית, וגם הפעם היו קולות לכאן ולכאן. המתנגדים הביאו עמם מכתב חתום על ידי מהנדס העיר מלפני כמה שנים ובו מוגדר הבניין שלהם כ״מבנה מסוכן״ וטענו כי ביצוע התכנית עלול לגרום להרס הבניין. כך, למרות הסכמתם של חלק גדול מהתושבים, חזרו נציגי הביאנלה לעירייה עם התובנה שכדי להשיג רוב של שני שלישים מהתושבים תצטרך הביאנלה להוציא עוד כסף על הפרויקט, ללכת צעד נוסף כלפי התושבים ולבטן את יסודות הבניינים.

את תוצאת הפרויקט ״בלי גדר״ ניתן לראות ברחוב אורט ישראל 10-12. התוכנית יצאה לפועל, אולם טרם מימושה ועל פי החוזה שנחתם עם העירייה יסודות הבניין חוזקו. התוכנית מערבת את המרחב הציבורי עם הפרטי אך לא הצליחה, בגלל התנגדות התושבים לבדוק את האפשרות המלאה של שילוב המרחבים. התנגדויות התושבים במקרה זה הביאו לשתי תוצאות מידיות. הראשונה, תהליך שיתוף ציבור אמתי, בו התושבים שותפים לתכנון ולהחלטות, והשנייה, חיזוק הבניין והפיכתו למבנה שאינו מוגדר כמסוכן. התנגדויותיהם נשאו פרי.

 

דנה גזי | מוסד החוקר: הד לרעיונות ערכאיים או כלי שיכול לאתגר את מבני הכח הקיימים?

תלמה דוכן היא מתכננת ערים ומשפטנית, המשמשת כחוקרת התנגדויות מזה שנים רבות. היא חוקרת עתירת ניסיון ובמהלך שנות עבודתה הרבות חקרה שורה ארוכה של תכניות מסמכות מקומית ועד לסמכות ארצית. באופן יוצא דופן ובשל הכשרתה המקצועית כמתכננת ערים, התבקשה תלמה לא פעם לתקן מסמכים של תכניות שחקרה, ולשמש כמי שתטמיע בתוכן את התיקונים שעלו מההתנגדויות. היא פותחת את דבריה בקביעה חד משמעית: הליך ההתנגדויות כולל מרכיבים של שיתוף ציבור, אבל הוא אינו שיתוף ציבור. הליך זה חסר לטענתה שני מרכיבים מהותיים המגדירים את שיתוף הציבור: אוניברסאליות, והאפשרות להשפיע על בחירת החלופות.[hb1] 

הכרזה זו מותירה אותי תוהה - מדוע ניתנה להרצאה הכותרת "שיתוף ציבור מנקודת מבטה של חוקרת התנגדויות" ומה מקומה בהקשר של "גישות חדשניות למעורבות הציבור בתכנון"? האם מוסד ההתנגדויות והחוקר, אינם הד לתפיסות ארכאיות של שיתוף הציבור, הד שגישות חדשניות מבקשות להציב לו אלטרנטיבה המאפשרת לפתוח את הליך התכנון להשפעה של שחקנים שונים ולאתגר את מבני הכוח הקיימים[hb2] ?

כבר השימוש במילה "חוקר" מייצר תחושת אי נוחות כלפי המוסד הזה ומהותו. "חוקר" כאותו בלש היורד לחקר האמת, מגלה העבריין וחושף את המעשה הנפשע. וגם בהצבת החוקר בין הציבור לבין מקבלי ההחלטות, האם הוא אינו משמש כמעין "אזור חיץ" השומר בעצם קיומו על חברי מוסד התכנון מפני ההמון הרב. ולבסוף, כאדם יחיד משמש החוקר תחליף להרכב הועדה רב המשתתפים, הנדרש להאזין ולשפוט לבדו בין אלפי טיעונים. האם השיטה הזו אינה מטילה משקל רב מדי על כתפיו של אדם בודד, האם אין בזה ויתור על הריבוי המבורך של דעות ומאזינים?[hb3] 

דבריה של תלמה מחזירים אותי לשאלות שמטרידות אותי בנוגע לשותפות הציבור בתכנון. כמי שעוסקת שנים רבות בהבניה של תהליכים אלה, אני מוצאת בהם חולשות מובנות ועיקשות. החולשה המטרידה ביותר עבורי נוגעת לדרך שבה שותפות הציבור משעתקת את מבני הכוח הקיימים. לכך מצטרפים: ההדרה השיטתית של קבוצות מוחלשות, הקושי הגדול ליצור הרמוניה בין ריבוי הקולות, האתגר בתרגום מידע וידע מסוגים שונים לתכנון והמחויבות לכך שבתום הליך הוגן ופתוח ככל שיהיה, תוצרי התכנון עצמם יבטיחו צדק מרחבי וחברתי. 

אני שבה לתפקיד החוקר מצוידות בעדשות מבט אלה. "החוקר" הוא איש מקצוע המתמחה בשמיעת הציבור. בניגוד לחברי ועדת התכנון ואפילו לאנשי מקצוע אחרים העוסקים בשותפות ציבור, עבודתו מתרכזת כל כולה בהקשבה לציבור והבאת קולו. בניגוד ללוחות הזמנים הצפופים של הועדות, שאינם מאפשרים להרבות בדיונים, החוקר מקיים לעיתים עשרות רבות של פגישות עם הציבור. כאשר מרכיבים אלה מצטרפים למחויבות מקצועית וערכית לעקרונות הצדק והשויון, עבודת החוקר יכולה לשמש דווקא כאמצעי לשינוי מאזן הכוחות, ולאיתגור מבני הכוח הקיימים ולהבטיח שהתוצר התכנוני יהפוך לצודק יותר.

דוגמא מאירת עיניים לכך מביאה תלמה בסיפורה על התכנית של כביש חוצה ישראל, שבו היא שימשה כחוקרת. תוואי הכביש דרש הפקעה של שטחים משני יישובים. המתכנן הבטיח שנטל ההפקעה יהיה שוויוני. תלמה סברה ששוויון דונמי אינו יכול לשמש כקריטריון היחיד לשוויון. לכן, היא חזרה לתכניות וניסחה הצעה שהתבססה על שיקולים של צדק חלוקתי ושוויון מהותי – החלטה שעמדה אפילו במבחן בג"צ.[hb4] 

הרצאתה של תלמה מסתיימת כפי שהתחילה בקביעה שהליך ההתנגדויות אינו הליך לשיתוף ציבור – יש בו מרכיבים שמצרים את אפשרות ההשתתפות ואין בו אפשרות השפעה על החלופות עצמן. תלמה חושבת שהליך ההתנגדויות אינו מספק, וכי חייבים אנו להוסיף לו שלב של שיתוף ציבור. ולסיום דבריי שלי, מוסד החוקר אמנם מהווה הד לתפיסות ארכאיות [hb5] ויש לאתגר אותו, אבל יש בו בנוסף גם פוטנציאל אמיתי לשמש כצומת בהליך התכנון שבו הציבור יכול להישמע באמת, וכשהאוזן המאזינה קשובה כאוזנה של תלמה, יש בו גם את הפוטנציאל להפוך את התכנון לצודק יותר[hb6] .