מדברים על שיתוף ציבור בישובים ערביים בישראל

>> לסיקור ההרצאה

 >> חזרה לבלוג 

 

 

 

 

שגיא גנות | חיזוק השיח המקצועי על שיתוף ציבור ביישובים ערביים

 

בהרצאה השניה של הסמינר המכוני לשנה זו, התארחה אדר' ענאיה בנא-ג'רייס, אדריכלית נוף ומתכננת חברה במרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי. כשותפה לצוות הדיור במחאה החברתית ויועצת לקבינט הדיור, בנא-ג'רייס היא אחת האוטוריטות המשמעותית ביותר לתכנון במגזר הערבי בישראל. התזה המרכזית שהוצגה על ידה היא שייחודו של המגזר הערבי לעומת קבוצות מוחלשות אחרות בחברה הוא בעובדה שהוא מתקיים במרחב תפקודי נפרד, ולאחר שסקרה את המצוקות המבניות של עולם התכנון והדיור בחברה הערבית (ועל כך בהמשך), הציגה בנא-ג'רייס שני מקרי מבחן. האחד הוא של תוכנית המתאר לטייבה, שסבלה רבות מאי-התאמה להקשר המקומי (כולל בניה ללא היתר), הפקעה מוגזמת של שטחים ושיתוף ציבור לא אפקטיבי. השני הוא של תוכנית המתאר לדיר חנא, יישוב בן 10,000 תושבים ללא שטחי תעסוקה וללא ועדה מקומית משלו. בהתייחס לנושא הסמינר לשנה זו – שיתוף ציבור, בנא-ג'רייס הציגה רקע תיאורטי קצר וטענה כי האתגר הנוכחי הוא לשלב שיתוף ציבור בכל שלבי התהליך, לשים דגש על ההתייחסות להקשר המקומי ולהטמיע שיח של זכויות וצדק תהליכי.

לפני שאתייחס לגופה של ההרצאה, אין מנוס מלעסוק ב"פיל שבחדר" – מקומם של קשיי המגזר הערבי בשיח רוב-מיעוט בישראל. הקשיים שהציגה בנא-ג'רייס מוכרים לכל מי שיש לו היכרות בסיסית עם התכנון במגזר הערבי. מדובר על היעדר עצמאות תכנונית (רק לארבעה מ-137 היישובים יש ועדה מקומית משלהם), חולשה מקצועית והיעדר תקנים ברשויות המקומיות, היעדר תוכניות מתאר שיוצר תופעה של בניה בלתי-חוקית, מחסור בעתודות קרקע, היעדר ייצוג במוסדות התכנון (בייחוד ברמה המקומית והארצית) ואי-התאמה של מדיניות התכנון והדיור לצרכי החברה הערבית. מה שהרשים אותי בהרצאה היה שהטענות הללו הועלו במסגרת שיח מקצועי ומנומק היטב, ולא מעמדת נחיתות. בהרצאה לא נשמעו המילים "אפליה" או "גזענות", יהיה מקומן אשר יהיה, והנימה הכללית הייתה מכבדת ועניינית.

אך בנא-ג'רייס אינה מניחה את פתרון מצוקת התכנון והדיור במגזר הערבי לפתחה של הממשלה בלבד. המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, כמו עמותות נוספות, מציע הן אתגר והן אפשרות לשיתופי פעולה עם התכנון הממסדי. הועד הציבורי בטייבה, על אף שאין לו מעמד פורמלי, מהווה דוגמה לתהליך יצירה של מנהיגות מקומית שיכולה להוות גורם משפיע בהליכי התכנון ולייצר מענה טוב יותר להקשר ולאוכלוסייה המקומיים. באשר הציגה בנא-ג'רייס "משולש" המורכב מחזון, ידע מקומי ומדע, שאמור לעמוד בבסיס התכנון, העצמת האוכלוסייה והרשויות המקומיות יכולה לחזק מאוד את שני היסודות הראשונים. גם אם ההישגים צנועים בשלב זה, העלאת המודעות למאבקים ציבוריים ולאפשרות להשפיע על הליכי תכנון היא משמעותית.

ובכל זאת, מילה אחת של ביקורת. על אף שכותרת ההרצאה, והתמה המאחדת של כלל ההרצאות בסמינר השנה, עוסקות בשיתוף ציבור, נושא זה לא זכה בעיניי להתייחסות מספקת. לא דובר כמעט על אסטרטגיות לשיתוף ציבור אפקטיבי, על הקשיים הייחודיים בעבודה עם חברה מסורתית שאינה דוברת את שפת הרוב ועל תפקידו של המתכנן בהקשר זה. נזכרתי בדוגמה שאני מכיר מתכנית מתאר ליישוב דובר ערבית בצפון, בה יועצת שיתוף הציבור (היהודייה) לא יכלה לנהל את מפגשי שיתוף הציבור עקב פערי שפה, ונזקקה לשירותיו של דובר ערבית. ההרצאה השאירה אותי עם תהיה: האם קיים המושג "מתכנן חברתי" בשיח התכנוני במגזר הערבי, או שהמקצוע נתון כולו בידיהם של מתכננים ואדריכלים? כיצד הרגישה בנא-ג'רייס כאשר הרצתה מול כיתה שלמה של סטודנטים לתכנון, מתוכם (למיטב ידיעתי) ערביה אחת בלבד?

אין בלבי ספק שמבין המגזרים המוחלשים בחברה הישראלית, המגזר הערבי סובל מבעיות התכנון הקשות ביותר, אם כי בכך הוא מגלם גם את הפוטנציאל הגדול ביותר לשינוי. אך לבעיות המבניות, שפתרונן מצוי לפתחם של מינהל התכנון, משרד הבינוי והשיכון, רמ"י ויתר הגורמים המקצועיים, אני מצרף את הצורך בהשקעה משמעותית בהכשרת מתכננים מהמגזר הערבי. העצמת היכולות המקצועיות (הצלע השלישית של "המשולש"), בד בבד עם מתן סמכויות וכלים נוספים לרשויות המקומיות, תיצור בסיס שעליו יכולה להיבנות אט אט מסורת תכנונית הרגישה להקשר ולאילוצים המקומיים ומשרתת יותר טוב את האוכלוסייה.

 

היבא בווארדי | כל עוד זה לא רק פוליטיקה

 

"רוב החברה הערבית בישראל חייה במרחבים נפרדים מהחברה היהודית, דבר שיוצר גיאוגרפיה שונה המצריכה ייצוג מיוחד. כתוצאה מכך, החלטות תכנוניות בדרגים שונים אינן משפיעות על שני המרחבים – היהודי והערבי –באותה המידה. בנוסף להפרדה הקיימת, הצרכים והבקשות של האוכלוסייה אינם נשמעים ואינם נענים. האוכלוסייה הערבית בישראל חסרת קול, ובהתאם, היא חסרת השפעה על קבלת החלטות תכנוניות. קולה לא נשמע, ואין לה ייצוג במערכת התכנון, כמעט בכל דרגיה."

כך התחילה את דבריה אדר' ענאיה בנא- ג'רייס את הרצאתה בנושא שיתוף ציבור בישובים ערביים בישראל. ענאיה הציגה את המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי (מעל"א) בו היא עובדת, ואת הפעילות המקצועית ומעוררת ההשראה שלו בייצוג קולו של הציבור הערבי וצרכיו.

בשעה שהקשבתי לדבריה של ענאיה עלו לי לראש שאלות רבות לאורך ההרצאה: מדוע? מהן הסיבות שהובילו למצב התכנוני במגזר?  האם ניתן להתגבר עליהן? האם המצב ניתן לשינוי? מה גורם למערכת התכנון להזניח את התכנון בטייבה ובשאר הישובים במגזר? והאם אני, באמצעות הכלים המקצועיים שאני מנסה להשיג, יכולה לשפר את המצב הקיים?

 כששאלתי את ענאיה את שאלת ה"מדוע" קיוויתי מאוד שלא לשמוע את התשובה: "בגלל פוליטיקה". אני מודעת לכך שקיימת אפליה. חוסר השוויון בין שני המגזרים בתחומים רבים הינו ברור ומוחלט, אך פה  - כאשר אנחנו מרגישים אותו בתחום כל כך בסיסי וחיוני כמו התכנון –  רציתי להיחשף לבעיה נקודתית ופתירה, שניתן לעבוד ולהשקיע על מנת לשפר אותה. האמת היא שרציתי לשמוע סיבה פחות עצובה, כיוון שאני לא רוצה להאמין שאני חייה במציאות כזאת שבה בשל היותי ערבייה לא מגיע לי לחיות בתנאים טובים עם רמת איכות חיים גבוהה.

לדעתה של ענאיה, לפחות, הבעיה נובעת מכך שלרשויות המקומיות אין את הסמכות לתכנן, אין להן את העצמאות להביע את צרכיהן ולא עומדים לרשותן הכלים לשפר את מצבן. כידוע, הסמכת רשויות מקומיות הינו מהלך שנלקח במסגרת התיקון האחרון לחוק התכנון והבנייה וקיימת יוזמה וכוונה של השלטון להסמיך יותר רשויות, אז זה כבר טוב. אני אופטימית שניתן לשפר, ואני אעשה את המאמץ הדרוש להיות חלק מהשינוי הזה.

לדעתי, בלי שיתוף הציבור שהינו צעד שחייב להיות חיוני בתהליך, התכנון ימשיך להיות לקוי. לצד זאת, שיתוף ציבור חייב להיות שיתוף של הציבור הנכון – זה שמייצג את כל החברה ולא רק החלק החזק או זה ש"מותר" לו לייצג. שיתוף ציבור מסוג זה הוא המינימום שאפשר לעשות על מנת לטפל בצרכים הנחוצים לציבור במגזר בהינתן התנאים הקיימים. לצדו, חייבים לטפח ייצוג מגזרי במערכת התכנון, שוויון, פתיחת הזדמנויות, ידע ויוזמה. משם, אני מאמינה, המצב רק ילך וישתפר.

 

אדר' אסנת אלרון | צריך לדבר על שותפות הציבור ככלי תיווך ביחסי רוב-מיעוט

 

בהתייחסותי ארצה לטעון כי הכשלים אשר אדר' בנא-ג'רייס הציגה בהרצאתה, מאפיינים את כלל מערכת התכנון בארץ ואינם אופיינים רק לאוכלוסיה הערבית במדינה. כמו כן, ארצה לעמוד על קשיים אשר לתפיסתי אופייניים לאוכלוסיה הערבית במדינה בהליכי התכנון בכלל ותהליכי שיתוף ציבור בפרט.

בהרצאתה, הציגה אדר' ענאיה בנא-ג'רייס דוגמאות של תכנית מתאר טייבה ותכנית מתאר דיר-חנא, בהן באה לידי ביטוי תפיסה מאוד שונה של "שיתוף ציבור". תכנית מתאר טייבה, נחשפה לכלל הציבור, על פי החוק, רק בשלב הפקדת התכנית,[1] כך שבפועל לא התקיים "שיתוף ציבור" אלא יידוע הציבור.[2] לעומת זאת, בתכנית מתאר דיר-חנא מעורבות התושבים התקיימה משלב לימוד השטח ולאורך שלבים שונים, והייתה מלווה ביועץ ייעודי לנושא. לטענת אדר' ענאיה, ההבדלים באופן ובשלב בו התכניות נחשפו לציבור הביאו להבדלים ניכרים בתוצרי התכנון. העדר שיתוף הציבור בתכנית טייבה הביאה לתכנון שאינו נותן מענה פרוגרמתי לצרכי התושבים אותם באה התוכנית לשרת, כמו גם העדר התייחסות לחזון העיר, ולמצב הקיים בפועל, על מורכבותו.[3] לעומת זאת, בדיר-חנא, התכנית התייחסה למאפייני האוכלוסייה ולצרכיה ולמעשה הציבור הפך להיות חלק בלתי נפרד מצוות התכנון ולווה על ידי יועץ חברתי. [4]

לתפיסתי היה פספוס בהרצאה בכך שלא עמדה על קשיים ומאפיינים ייחודיים למגזר הערבי, ביחס לתכנון בכלל ושיתוף ציבור בפרט. על פי נסיוני, המצב כפי שהוצג בהרצאה אינו ייחודי רק לאוכלוסיה הערבית במדינה, אלא עבור כלל האוכלוסיות המוחלשות אשר מאופיינות בתת-ייצוג. אוכלוסיות אלה, עסוקות בקיום וחסרות אמצעים כלכליים ומקצועיים על מנת לעמוד על טובתן אל מול הרשויות. רבות מהתכניות אשר מקודמות בישראל, מגיעות לכדי חשיפה לציבור באופן מדוד ומבוקר, וזו תלויה, במידה רבה, בנכונות של הרשות המקומית.[5] חשיפת התכנית לציבור, יוצרת פעמים רבות מערך של חסמים, אשר לתפיסת הרשויות ובעלי האינטרס הפוליטי, לא תמיד עולים בקנה אחד עם האינטרס לקידום התכנית. שיתוף הציבור מציף על פני השטח מתח מובנה בין האינטרס הפרטי ו/או של קבוצות אוכלוסיה מובחנות, לבין האינטרס הציבורי שנתפס כמיוצג על ידי נבחרי הציבור ואנשי המקצוע ולכן נעשה פעמים רבות, באופן חלקי.

לאור זאת, ארצה לעמוד על סוגיות שלתפיסתי מייחדות את המגזר הערבי בתכנון בכלל ובהליכי שיתוף הציבור בפרט. רבות נכתב ונחקר על משולש הכוח - ידע – סובייקט כמנגנון משמוע.[6] עוד נדון במחקרים עובדת היותו של התכנון, מעשה חברתי- פוליטי אשר מייצר מערך כוחות ואינטרסים  בין קבוצות אוכלוסיה שונות.[7]  במידה רבה התכנון הינו אקט של משמוע האזרח אל סביבתו.  ככזה, לחברה הערבית ישנו חסם מובנה בקבלת האקט התכנוני אשר נתפס כמחזק ומקבע את יחסי הכוחות במדינה של ריבון ונתין.

במצב בו ישנו מיעוט החש עצמו מקופח, האקט התכנוני עשוי להתפס ביתר שאת כמעשה כוחני ובלתי לגיטימי מצד המדינה. אי לכך, הליך שיתוף הציבור במגזר הערבי הכרחי לא רק על מנת להבין את הצרכים וההקשר החברתי (מה שנכון ורלוונטי לכל חברה), אלא בראש ובראשונה לייצר אמון ו"לפרום" את החשש והאנטגוניזם הקיים בחברה הערבית כלפי המדינה ומוסדותיה.  הצורך ביצירת גשר בין המדינה למיעוט נשוא התכנון מתחזק כשלוקחים בחשבון שהקרקעות במגזר הערבי הינן לעיתים קרובות בבעלות פרטית. עובדה זו מחייבת הגעה לכדי הסכמות והבנה של בעלי הקרקעות בחשיבות התכנון ובצורך בהפקעות לצרכי הציבור ותשתיות. צורך אשר דורש מאנשים פרטיים במגזר הערבי לוותר על חלק מנכסיהם לטובת הציבור ולהפקידם בידי המדינה, שנתפסת פעמים רבות כ"אויב".

לסיכום, לדעתי תפקידו הייחודי של "המרכז הערבי לתכנון אלטרניטיבי", בו פועלת אדריכלית ענאיה בנא-ג'רייס, הוא בראש ובראשונה לתווך באופן נכון וכנה בין מוסדות התכנון לאוכלוסיה הערבית ולייצר פלטפורמה שבונה אמון הדדי. זו תאפשר מצד אחד שיתוף ציבור אמיתי וכנה ומצד שני שיתוף פעולה של האוכ' הערבית בינה לבין עצמה ובינה לבין המדינה, עד כדי הגעה לתצרי תכנון רלוונטים, יישימים ומשמעותיים תוך התאמה לצרכים ולהקשר התרבותי.

 

יותם גוגנהיים | מרכז ערבי לתכנון, אבל מקדם את שיתוף הציבור עבור כולם

 

"תפקידנו הוא לקחת את הקול המקומיולתרגם אותו למנגנון קבלת ההחלטות"

ככה, במשפט אחד, הצליחה עינאיה בנא ג'יריס לתמצת את התפקיד הבסיסי של התכנון העירוני בעולם ככלל ובישראל בפרט. בנא ג'יריס, מהמובילות של ה"מרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי" (מעל"א), אשר חרט על דגלו לייצג את האינטרסים של האוכלוסייה המקומית בענייני פיתוח קרקעות ותכנון מקומי בישראל. שמו של מעל"א אומנם מעיד על קהל היעד שעבורו הוא מנסה להנגיש את המידע, אך נראה שהבעיה שהוא מציג נוגעת לכל המגזרים בישראל והוא מציע פיתרונות שצריכים לקבל ביטוי במגוון של אוכלוסיות.

לטענתה של בנא ג'יריס, אחת הבעיות המרכזיות של התכנון במגזר הערבי היא חוסר היכולת של הדרג המקומי הערבי לתרום לתהליכי התכנון המשפיעים עליו באופן ישיר, הן מבחינת יכולות מקצועיות, מבנה ותהליכים בירוקראטיים והן מבחינת כוח פוליטי, כך שנבחרי הציבור הערביים לא מקבלים ביטוי מהותי בתהליכי קבלת ההחלטות.

ברמה התהליכית, אומרת עינאיה, יש רק ארבע רשויות מקומיות ערביות עם סמכויות תכנון עצמאיות. שאר היישובים תלויים בועדה מרחבית שכוללת מספר יישובים נוספים בשטחה, וזו אינה מצליחה להביא את רצון התושבים עצמם לידי ביטוי בהליכי תכנון. כשמתרגמים את כל המורכבויות לרמת השטח, המנגנון לא נותן תוקף לתושבים שחיים במקום ולמרקם החיים הרצוי.

מעל"א הוקם על מנת לתת מענה לבעיה זו. פעילות המרכז מגיעה בשלבים שונים של הליכי התכנון בהתאם לצרכים המקומיים. בנא ג'יריס הסבירה כיצד בטייבה, לדוגמא, המרכז הגיש מספר התנגדויות בשלב ההפקדה של תוכנית המיתאר המקומית שנוסחה לעיר. עיקר ההתנגדויות כוונו לכך שהתוכנית מתייחסת למספר שטחים בקרבת כביש 6 כריקים למרות שבפועל קיימות במקום שכונות שלמות. המקרה של טייבה מעיד על חוסר החיבור של הליכי התכנון בישראל לציבור שעבורם הוא מתכנן, ולמצב הפיסי הקיים.

בעוד המקרה של טייבה מעיד על התערבות לאחר שלב התכנון, דוגמא נוספת ניתן לראות בהליכי התכנון שנעשו עבור דיר חנא, שבהם מינוי של יועץ שיתוף ציבור הצליח להשפיע כבר בשלבי איסוף המידע וגיבוש התכנון, אשר קודמים להפקדת התוכנית. כך, תושבי דיר חנא יכלו לחוות דעה ולתת כתף בתכנון של מרחב המחייה שלהם כבר בשלבים המוקדמים של התהליך. רמת מעורבות כזו של תושבי האזור נדירה בתהליכים בישראל בכלל המגזרים. תפקיד המגשר שמאמץ המרכז בין האזרח הפשוט שרוצה להשפיע על מרחב המחייה שלו לבין המערכת הבירוקראטית האימתנית והשפה התכנונית הסבוכה מהווה דוגמא לשירות שראוי להתקיים בכל מקום.

למעשה, דרך פעילות המרכז מצליחה בנא ג'יריס להפוך את חסרונות המערכת כלפי החברה הערבית ליתרונות שרלוונטיים עבור כל תושבי ישראל. מבחינה רגשית, גישה זו מצליחה לעורר לא מעט התלהבות בקרב אלו שנחשפים לפעילותו של מעל"א שכן היא מציעה גישה חדשנית של שיתוף ציבור בהליכי תכנון באמצעות מנגנוני חברה אזרחית.

לדוגמא, אתר האינטרנט של מעל"א מתמצת את עולם התכנון והבנייה הישראלי הסבוך עבור כלל הציבור הישראלי גם בעברית וגם בערבית. שיטוט קצר באתר מוביל  להסבר פשוט של הליכי ההתנגדות ולתקציר ברור ונהיר של חוק התכנון והבנייה. עבור אלו המבקשים לבחון את הפרויקטים עליהם עובד המרכז קיימת מפה אינטראקטיבית יעילה ונוחה לתפעול אשר מסבירה על כל פרויקט ופרויקט. לבסוף, האתר מציע מאגר מידע מפורט עבור כלל הנושאים שבהם היה מעורב מאז הקמתו בשנת 2000.

האתר ממחיש את חשיבות הפעילות של המרכז עבור מערכת התכנון בישראל כולה, שכן הוא מצליח להתגבר על הקשיים הבירוקראטיים שמציבה מערכת התכנון לאזרח הפשוט. שיטוט קצר באתר של מינהל התכנון או באתרים של הועדות המקומיות מעיד עד כמה המערכת נמצאת מאחור בכל הנוגע להנגשת המידע והשירותים שהם מציעים לתושבים.

ישנם קולות גוברים בחברה הישראלית אשר קוראים להגברת שיתוף הציבור בהליכי התכנון. ישנן גם לא מעט דוגמאות לניסיונות לעודד את מעורבות התושבים בהליכים אלו בחברה האזרחית בישראל. מעל"א ממחיש כיצד התארגנות אזרחית מקצועית יכולה להוביל תהליכים כאלו בקלות וביעילות.

 


[1]  צויין על ידי אדר' ענאיה בנא-ג'רייס כי לנקודת זמן התושבים כלל לא היו מיודעים לקידום תכנית שכזו.

[2]  העמדה כי בפועל לא נעשה שיתוף ציבור, לא התקבלה על ידי חוקר ההתנגדויות שמונה לתכנית (הוצג במצגת ההרצאה).

[3]  בהקשר זה, הוזכרה תיאוריית הפיג'מה של תכנון "מותאם לכל" ללא יצירת איפיון ייחודי ותכנון "לפי מידה".

[4]  בחלק זה של ההצגה, היתה חסרה לי התייחסות והצגה קונקרטית של תוצרי התכנון וכיצד ענו לצרכים שהועלו בזכות שיתוף  

    התושבים.

[5]  כמי שלקחה חלק בצוות תכנון תכנית מתאר אור יהודה, בה נעשה הליך שיתוף ציבור בשלבים רבים לאורך התכנון אני יכולה להעיד

    כי אלו הלוקחים חלק ומוזמנים להליכי שיתוף הציבור על ידי העירייה ברובם מאוכלוסיות די מובחנות ולא בהכרח מייצגות את כלל

     הציבור.

[6]  Foucault, M., “Security, territory, population: Lectures at the collège de France”, 1977-78.   New York &      London: Palgrave Macmillan, (2007), 55-86, 115-134.

 [7]  de Souza, M. L., "Together with the state, despite the state, against the state: social movements  as 'critical urban planning agents'", City 10.3 (December 2006), 338.