סיור הקליניקה האורבנית עם מנכ"ל עמיגור - מאי 2014

יובל פרנקל, מנכ"ל עמיגור, עם דיירים בבית גיל הזהב באשדוד

האם יכול להיות שאלפי דירות ציבוריות נבנו בישראל בשנים האחרונות, 300 מתוכן ממש בימים אלו? האם יכול להיות שחברות האיכלוס של הדיור הציבורי פועלות במאזן תקציבי חיובי ומשתמשות בכספיהן להגדלת המלאי הזה? התשובה, בתנאים מסוימים מאוד, היא כן. 

יובל פרנקל, מנכ"ל עמיגור, הזמין את הקליניקה האורבנית ואורחים נוספים לסיור שנועד להציג את פועלה החברתי של החברה, במקביל ולמרות המדיניות המוצהרת של צמצום הדיור הציבורי בישראל. הצמיחה המרשימה של הדיור לקשישים מעלה שאלות: מה היה קורה אילו מדינת ישראל הייתה מתמרצת באופן דומה גם דיור ציבורי למשפחות? ומה ייחודה של חברה ממשלתית כ"יזמית חברתית"?

קצת סדר בעולם הדיור הציבורי

בישראל ישנן כמה חברות דיור ציבורי. מתוכן, עמידר ועמיגור פועלות בכל הארץ, וחברות נוספות פועלות ברמה עירונית, כמו חלמיש בתל אביב או שקמונה בחיפה. ימי השיא של הדיור הציבורי בישראל, בשנות סוף שנות החמישים, נבנו מאות אלפי יחידות דיור על ידי המדינה. המגמה החלה להתהפך בעשור שלאחריו, כאשר המדיניות החלה לפנות לכיוון עידוד הבעלות הפרטית על דירות. כיום קיימות בישראל פחות מ-70,000 דירות ציבוריות. אף דירה חדשה לא נבנתה מאז שנות ה-80.

בעשורים האחרונים מוזכר הדיור הציבורי בעיקר בהקשרים שליליים: מבצעי מכירה ויישום לקוי של חוק זכויות הרכישה של הדיור הציבורי הביאו לדלדול מלאי הדיור הציבורי בישראל לשפל חסר תקדים. הכסף שאמור היה לממן רכישת דירות חדשות נבלע בתקציבי המדינה והסוכנות היהודית. כפי שהוצג לאחרונה בסרטו של דורון צברי "מדורי הגיהנום של הדיור הציבורי", הזכאים לדיור ציבורי נדרשים להמתין שנים לדירה, הדירות עצמן נמצאות במצב ירוד והתמיכה בדיירים היא מינימלי.

הפרטת הדיור הציבורי נשענת על כמה טיעונים חברתיים-כלכליים (מלבד הטיעון הניאו-ליברלי המוכר של צמצום מעורבות המדינה בשוק). ראשית, נטען כי בעלות על דיור היא אמצעי להגברת הניידות החברתית של אדם ומאפשרת לו להוריש נכס בעל ערך לדורות הבאים. טיעון נוסף נוגע לרמת החיים: על פי הדעה הרווחת, דיירים-בעלים (owner-occupants) נוטים להשקיע יותר בסביבת המגורים שלהם, כאמצעי לשמירה על ערך הנכס שבידיהם.

בסיור ראינו ושמענו עדויות מנוגדות להנחות אלו. שיכוני הדיור הציבורי באשדוד נמכרו במלואם לדייריהם, אך מצבם הפיזי נותר רעוע. מצבם הכלכלי של הדיירים לא השתפר בין לילה, ואין ביכולתם לעמוד בנטל התחזוקה של השטחים הציבוריים בבניינים ומסביבם. המצוקה הכלכלית העמוקה באה לידי ביטוי גם במבצעי המכירה, שבהם דיירים התקשו לגייס מהבנקים את 30 אלף השקלים שהיו נחוצים אז לרכישה המוזלת. ייתכן שהחיבור שהשתרש בארץ ובעולם, לפיו דיור בשכירות (ציבורית או פרטית) הוא בהכרח מוזנח יותר מדיור בבעלות פרטית, תלוי במרכיבים רבים יותר, כמו למשל זהותם ומצבם הכלכלי של המחזיקים בדירות.

 

שיכוני דיור ציבורי שנמכרו לדיירים באשדוד

 

אם זה הולך כמו דיור ציבורי, ומגעגע כמו דיור ציבורי

בעמיגור חוו את מדיניות ההפרטה בצורה חריפה: 11,000 דירות של החברה נמכרו בין השנים 1999-2013, וצפויים מבצעי מכירה נוספים, כולל אחד שמתקיים בימים אלה. בדירות שנותרו, הצטמצם משמעותית תקציב התמיכה הממשלתי בתיקונים ובכוח אדם נלווה. התקנות החדשות לא כללו, למשל, סעיף של פעילות קהילתית במתחמי הדיור הציבורי: "כדי לתקצב פעילות אחר הצהריים לנוער, היינו צריכים להצדיק אותה כפעילות תחזוקה שתמנע ונדליזם".

עבור עמיגור, מדובר היה באובדן של מקור הכנסה עיקרי שהתבטא בשכר דירה ובתקציבים ממשלתיים. כחלופה, החלה החברה להרחיב את פעילותה בתחום בניית בתי גיל זהב ציבוריים, באמצעות הסבת מרכזי קליטה ובניית 1,400 יחידות חדשות. התקציב לבניה הגיע בעיקרו מועידת התביעות ומקרנות פילנטרופיות כגון קרן ויינברג, ורק מיעוטו הגיע מהמדינה.

הבתים שביקרנו בהם היו מרשימים מאוד, בכל קנה מידה: המתקנים המשותפים מתוחזקים היטב והדירות אמנם קטנות אבל מאובזרות ושמורות במצב מצויין – בניגוד מהדהד לדירות הדיור הציבורי המידרדרות, שזכו לביקורת חריפה מצד מבקר המדינה. ככלל, נראה היה שהתנאים לא נופלים מאלה של בתי דיור מוגן פרטיים. בנוסף, היחס האישי של פרנקל למבנים ולדיירים היה ניכר, והאווירה הייתה עולצת – במיוחד במפגש עם מקהלת בית גיל הזהב "ראשונים" באשדוד (השירים ששרו ברוסית נשמעו מאוד מוכרים מגרסאותיהן העבריות...).

אבל מדוע בכלל להתייחס לדיור לגיל הזהב כאל דיור ציבורי? ראשית, מכיוון שמדובר בדירות שנבנות על ידי חברה משכנת של המדינה. שנית, מכיוון שהדירות מוצעות לזכאים, כאשר במקרה זה הזכאות היא לקשישים לא-סיעודיים המתקיימים מקצבת זיקנה והשלמת הכנסה (הקריטריונים מופיעים באתר משרד השיכון). וכמובן, הדימיון לדיור ציבורי נשען על שכר הדירה המוזל מאוד – כ-200 ש"ח ליחיד ו-300 לזוג – שהם 8% מההכנסה מקצבאות. הדירות מתחלקות בין דיירים ותיקים מדירות הדיור הציבורי ובין עולים חדשים, המהווים 85% מהדיירים (בסיור שלנו נראה היה שהם הרוב המוחלט).

פרוייקט חברתי או פרוייקט יזמי?

הבחירה של עמיגור להשקיע בבתי גיל הזהב נבעה מקריאה של "תנאי השוק" שבהם פועלת החברה: ההשקעה בבתי גיל הזהב הייתה רווחית יותר. גם התמיכה הממשלתית באחזקת הדירות גבוהה פי עשרה מהתמיכה בדיור הציבורי: 700 ₪ לשנה בדיור הציבורי לעומת 7,200 ₪ לדירת גיל הזהב (סכום הכולל גם כוח אדם ואחזקה ייעודיים). בדומה לכך, עמיגור החלה לפעול כחברה מנהלת במיגון בתים בדרום ושיפוץ מקלטים בצפון. פרנקל הקפיד להדגיש כי הגישה היזמית של החברה באה תמיד עם דגש חברתי המתבטא גם בגישה היומיומית.  

הפרוייקט שהמחיש זאת באופן המובהק ביותר הוא בית גיל הזהב של עמיגור בקרית אונו. עמיגור קיבלה אחוזי בניה מרשימים מאוד בפרוייקט – לבניין בעל 79 יחידות דיור נוספו עוד 71 יחידות, בשילוב בין מיצוי זכויות בניה מתוקף תב"ע קיימת ויחידות נוספות במסגרת תמ"א 38. גיא טננבאום, המתכנן של עמיגור, הפתיע אותנו בסיפורים על להטוטנות תכנונית מול הועדות המקומית והמחוזית. במקומות אחרים נבנו יחידות דיור נוספות במקום חניונים (אי-אחזקת רכב היא תנאי למגורים בדיור המוגן). סגנון זה מזוהה בדרך כלל יזמים פרטיים הצמאים לעוד קומה למגדל או עוד מטר ל"קו בניין", אבל כאן, כמו שגיא אמר, "עוד יח"ד אחת על הנייר היא 100% פיתרון דיור עבור בנאדם אחד", אמר גיא. השיפוץ בקרית אונו נעשה ללא פינוי הדיירים בגלל מגבלות תקציב, אבל גם כאן בא לידי ביטוי העיקרון של "פרוייקט חברתי": שכר הדירה הנמוך ממילא הופחת בחצי לתקופת הבניה, והדיירים יצאו לנופש בבתי מלון בימים בהם רעשי ההריסה היו חמורים במיוחד

(ראו בתחתית העמוד פירוט על המגבלות התכנוניות שעומדות בפני החברה).

גיא, המתכנן של עמיגור, מדריך את הקליניקה בקריית אונו

 

יצאנו מהסיור מעודדים. התרשמנו שבחברה ציבורית כמו עמיגור, יכולה להתקיים שורת רווח כפולה: היא ממקסמת הן את הרווח הכלכלי (כמו כל יזם) והן את הרווחה החברתית המופקת מהפרוייקטים שלה. ראינו שגם בישראל, בהינתן מדיניות אוהדת וגיוס תרומות נבון, ניתן ליצור סביבת מגורים איכותית למי שנזקק לה. וכמובן, שמחנו לראות מודל שבו שכירות מסובסדת וארוכת-טווח נתמכת על ידי המדינה.

עלתה גם שאלה מתבקשת– האם אפשר להרחיב מודל זה גם לשאר הדיור הציבורי? המכשול הראשון הוא ברמת המדיניות, שכיום רואה בדיור הציבורי מעמסה על תקציב המדינה ולא פיתרון חברתי בר-קיימא. עולה גם שאלה בנוגע לאופן הניהול היזמי. בישראל, תכנון "יצירתי" המכוון למיקסום זכויות בניה לא מזוהה לרוב עם מטרות חברתיות, על אף שבעולם ישנם ארגונים חברתיים רבים שפועלים באופן דומה (כמו ה-CDC's בארה"ב). המקרה של עמיגור מספק הוכחה מקומית לאופן שבו כלים אלו יכולים לשמש למטרה טובה. גם הניהול המרשים של החברה – מבחינה תקציבית ואנושית כאחד – הותיר רושם מעודד. שאלת הניהול היא קריטית, לנוכח התחושה כי הלך הרוח הציבורי בישראל נוטה נגד ניהול של הממשלה או של חברות ממשלתיות.

על רקע חתימת המכרזים הראשונים לשכירות ארוכת-טווח והדיווחים על הגדלת היצע הדיור הציבורי במסגרת פינוי-בינוי, עלינו לחשוב: כיצד להרחיב את המודל שפגשנו בסיור לכלל מדיניות כוללת? מעורבות מלכ"רים בדיור צריכה ויכולה להתרחב – כפי שכבר נעשה בעולם – לצרכים חברתיים נוספים. עמיגור וחברות נוספות יכולות להגשים את הייעוד הציבורי שלהן בראש ובראשונה בהגדלת היצע הדיור הציבורי, וכן בפרוייקטים כגון יישום פינוי-בינוי, בניית מעונות, שכירות ארוכת טווח ודיור בר השגה. 

נספח: מסלול מכשולים תכנוני

מהם הקשיים שעומדים בפני יזם חברתי? מתוך הדברים של יובל וגיא מעמיגור, מובאים להלן כמה מכשולים עיקריים שהחברה פגשה במסגרת ניסיונה במערכת התכנון הישראלית.

חוסר התאמה של תמריצים תכנוניים קיימים: בקרית אונו, עמיגור הסבה מרכז קליטה לבית גיל זהב. כדי למקסם את מספר יחידות דיור הזמינות לקשישים בבניין, נעשה שימוש בכמה כלים תכנוניים, וביניהם תמ"א 38. כחלק מתהליך ההסבה, עמיגור ביקשו להוסיף בקומות החדשות דירות קטנות, אשר מותאמות לדיירים מבוגרים ולא למשפחות עולים כמו הדירות הישנות. הבעיה: תמ"א 38 מחייבת לבנות בקומות החדשות דירות בשטח מקביל לזה של דירות הקיימות. מדובר במגבלה הגיונית בבתי מגורים, שעבורם נוסחה התמ"א, אבל במקרה של עמיגור נמנעה הקמתן של יחידות דיור נוספות למבוגרים.

הבעיה הזו חוזרת על עצמה בהיבטים נוספים, כמו למשל העדיפות שניתנת להריסה על חשבון עיבוי בתיקונים לתמ"א 38. עלות ההריסה אמורה להיות משוקללת ברווח היזמי, אבל בבניה ציבורית אין רווח כלל – וכך נפגעת יכולתה של החברה למצות את זכויות הבניה שלה.

חלוקת אחריות בין רשויות ותושבים: השטח סביב בנייני שיכונים מוגדר לרוב כשפ"פ – שטח פרטי פתוח. בבניינים שבהם ישנו רוב לדיירי הדיור הציבורי, האחריות על תחזוקת השפ"פ מוטלת על החברה המשכנת. בבניינים אחרים, האחריות היא על הדיירים. בשיכונים רבים, כמו למשל אלו שראינו באשדוד, הדיירים אינם מסוגלים לעמוד בעצמם בעלויות האחזקה הגבוהות. בערים מסויימות (בבת ים למשל), העירייה לוקחת על עצמה את תחזוקת השפ"פים בשיכונים כדי לשמור איכות החיים בהם. עמיגור מעוניינת להמשיך לתחזק את השטחים האלו, שבהם עדיין חיים דיירי דיור ציבורי, אך הדבר אסור עליה.

שימושי קרקע ו-zoning: בתכנון מתחמי גיל הזהב, עולה השאלה - לאיזה ייעוד להגדיר למתחם? מגורים? מוסד? מבנה ציבור? הפיתרון המועדף על עמיגור הוא "מתחם לתכנון מיוחד", שהמגבלות על השימוש בו הן גמישות ביחס לייעודי קרקע אחרים. אם כך, מדוע לא לתכנן את כל בתי גיל הזהב – וגם מתחמי דיור ציבורי חדשים, מעונות סטודנטים ועוד – במתחמים מיוחדים?

למעשה, התשובה כנראה צריכה להיות הפוכה, ולכוון למדיניות תכנונית גמישה יותר, שמכירה במגוון צורות של מגורים ושל בעלות על דיור. מעבר לכך, ראוי היה גם לאפשר במתחמים אלו גם עירוב שימושים מסחריים וציבוריים, היכן שהדבר מתאפשר. מדוע שבית גיל הזהב לא ימוקם מעל מרכז מסחרי, גן ילדים, או שניהם גם יחד?

תקני חנייה: דיירי בתי גיל הזהב לא זקוקים לחניה – זו עובדה. כאמור, אי-בעלות על רכב היא אחד מתנאי הזכאות. אם כך, מדוע בכלל להחזיק שטחי חניה יקרים בסמוך לבתי גיל הזהב? עמיגור נדרשת להתמודד עם הסוגיה הזו בכל פרוייקט מחדש. כדי לקבל פטור (או לשלם "כופר") מתקן החניה המחייב, נדרש אישור של ועדה מחוזית, וכל פרוייקט נידון לגופו. כך קרה שבאשדוד ניתן אישור לבנות בניין שלם (!) על חשבון שטחי חניה, בביית גיל הזהב בירושלים, שתי קומות של חניה עילית עומדות ללא שימוש.